MARCH 28, 2025 | Ivo H. Daalder
Trong suốt 76 năm lịch sử, Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (the North Atlantic Treaty Organization) đã phải đối mặt với nhiều cuộc khủng hoảng, nhưng chưa bao giờ nghiêm trọng như hiện nay. Kể từ khi quay trở lại nắm quyền, Tổng thống Hoa Kỳ Donald Trump đã đặt nghi vấn về hai nguyên tắc cốt lõi của cam kết phòng thủ tập thể của liên minh: rằng các thành viên NATO có chung nhận thức về mối đe dọa và rằng an ninh của tất cả các thành viên là không thể chia cắt. Hoa Kỳ đã đứng về phía Nga và chống lại toàn bộ các đồng minh NATO khác vào tháng 2 vừa qua khi phản đối một nghị quyết của Liên hợp quốc lên án cuộc xâm lược Ukraine của Nga. Hơn nữa, Trump đã nhiều lần đặt câu hỏi về điều khoản phòng thủ tập thể của NATO khi tuyên bố rằng Hoa Kỳ sẽ không bảo vệ các đồng minh "không trả tiền" - bất chấp thực tế là hầu hết các thành viên NATO đã tăng đáng kể chi tiêu quốc phòng kể từ năm 2014.
Với thái độ coi thường liên minh và cam kết phòng thủ tập thể của Trump, sẽ không có gì ngạc nhiên nếu chính quyền của ông quyết định rút khỏi NATO. Vào cuối năm 2023, Quốc hội Mỹ đã thông qua một đạo luật cấm tổng thống làm điều này nếu không có sự chấp thuận của quốc hội—một dự luật mà trớ trêu thay, được đồng bảo trợ bởi Thượng nghị sĩ Marco Rubio, người hiện là Ngoại trưởng của Trump. Tuy nhiên, nếu chính quyền Trump quyết định phớt lờ luật này, khó có khả năng Tòa án Tối cao có thể làm bất cứ điều gì để ngăn chặn. Trong lịch sử, tòa án thường để nhánh hành pháp toàn quyền quyết định các vấn đề đối ngoại và có thể phán quyết rằng đạo luật này vi hiến.
Ngay cả khi Trump không rút khỏi liên minh, ông cũng đã làm suy yếu nó nghiêm trọng. Điều khoản phòng thủ tập thể theo Điều 5 của NATO - tuyên bố rằng một cuộc tấn công vào bất kỳ thành viên nào của liên minh sẽ được coi là một cuộc tấn công vào toàn bộ liên minh - có được độ tin cậy chủ yếu nhờ niềm tin giữa các thành viên rằng tất cả họ đều sẵn sàng bảo vệ lẫn nhau. Trên thực tế, điều này đồng nghĩa với việc Hoa Kỳ, với sức mạnh quân sự khổng lồ, sẽ hành động để bảo vệ bất kỳ đồng minh NATO nào bị tấn công. Nhưng những lời nói và hành động của Trump kể từ khi tái nhậm chức - bao gồm cả những lời đe dọa trực tiếp của ông đối với Canada và Greenland, hai lãnh thổ thuộc NATO - đã làm xói mòn những niềm tin này. Như Thủ tướng Đức sắp nhậm chức Friedrich Merz đã cảnh báo vào tháng 2, chỉ vài tháng nữa có thể, "chúng ta sẽ không còn nói về NATO theo hình thức hiện tại nữa".
NATO có sống sót nếu không có Mỹ?
NATO có thể tồn tại mà không có Hoa Kỳ, một quốc gia trong suốt lịch sử của liên minh này vừa là thành viên hàng đầu vừa là nhà đảm bảo an ninh chính? Về mặt lý thuyết, có thể: nếu chính quyền Trump rút khỏi NATO, hiệp ước sẽ vẫn có hiệu lực đối với 31 thành viên còn lại. Tuy nhiên, trên thực tế, vai trò của Hoa Kỳ trong liên minh sẽ khó có thể thay thế, đặc biệt là trong ngắn hạn. Với những thay đổi căn bản trong chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ dưới thời Trump, bước tiếp theo cấp bách nhất đối với phần còn lại của NATO là hình dung một tương lai không có Hoa Kỳ và định vị lại liên minh để tồn tại dù có hay không sự hiện diện của Washington.
Để làm được điều đó, các thành viên còn lại sẽ cần phải tìm thêm nguồn tài chính, tranh thủ thời gian và đảm bảo một mức độ hợp tác nhất định từ phía Hoa Kỳ. Các nhà lãnh đạo Châu Âu đã bắt đầu tăng ngân sách quốc phòng, một phần bằng cách miễn trừ các khoản chi tiêu quốc phòng khỏi các hạn chế ngân sách. Nhưng họ cũng sẽ phải đầu tư vào các năng lực quân sự quan trọng mà lâu nay vẫn do Hoa Kỳ cung cấp. Họ cũng sẽ cần đảm nhận phần lớn trách nhiệm phòng thủ để tự vệ—và thực hiện điều đó trong vài năm tới, chứ không phải vài thập kỷ.
Cái bóng của Hoa Kỳ
NATO không giống bất kỳ liên minh quân sự nào khác. Nó có trụ sở chính trị và quân sự riêng, một cấu trúc chỉ huy tích hợp, ngân sách chung và các kế hoạch phòng thủ, huấn luyện, tập trận cũng như các chiến dịch chung. Mặc dù những trách nhiệm này được chia sẻ giữa các thành viên, Hoa Kỳ vẫn đóng vai trò then chốt trong mỗi trách nhiệm. Hoa Kỳ không chỉ là bên đóng góp quân sự lớn nhất và quan trọng nhất của liên minh; từ lâu nó đã đảm bảo rằng các thành viên NATO khác phải đồng ý tích hợp năng lực quốc phòng của họ vào một cấu trúc do Hoa Kỳ lãnh đạo, do đó đảm bảo rằng Washington kiểm soát các hoạt động quân sự lớn của liên minh.
NATO đã không bắt đầu theo cách này. Hoa Kỳ đã đồng ý ký Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương vào tháng 4 năm 1949, chỉ vì sự thúc giục mạnh mẽ của các đối tác châu Âu của mình - những người lo sợ chủ nghĩa bành trướng của Liên Xô sau Thế chiến II. Ban đầu, nó được hình thành như một hiệp ước an ninh tập thể, không phải là một liên minh hay tổ chức thường trực. Điều này đã thay đổi sau cuộc xâm lược Hàn Quốc của Triều Tiên vào năm 1950. Cuộc tấn công đó đóng vai trò như một lời cảnh báo rằng Liên Xô có thể tấn công NATO mà hầu như không có cảnh báo. Các nhà hoạch định chính sách của Hoa Kỳ nhận ra rằng việc răn đe và phòng thủ hiệu quả đòi hỏi nhiều hơn một cam kết bằng văn bản mà còn đáng chú ý nhất là các lực lượng thường trực dưới một bộ chỉ huy chung và một cơ cấu chính trị có thể huy động chúng nhanh chóng trong trường hợp bị tấn công bất ngờ.
Đây là cách Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương phát triển thành Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (NATO). Các quốc gia thành viên bổ nhiệm đại diện thường trực cho Hội đồng Bắc Đại Tây Dương, cơ quan quản lý của tổ chức mới và đồng ý tạo ra một cấu trúc chỉ huy quân sự tích hợp do một chỉ huy tối cao đứng đầu. (Người đầu tiên được bổ nhiệm vào vị trí đó, vào đầu năm 1951, là tướng lĩnh Hoa Kỳ và tổng thống tương lai của Hoa Kỳ, Dwight D. Eisenhower.) Kể từ đó, NATO đã tổ chức phòng thủ tập thể thông qua quy trình tích hợp này, giao cho mỗi thành viên các loại khí tài mà họ cần để mua sắm và triển khai. Mặc dù các thành viên có trách nhiệm trả tiền và phát triển lực lượng vũ trang của riêng mình, nhưng bộ chỉ huy chung lập kế hoạch, đào tạo và nếu cần, chỉ huy các hoạt động của NATO.
❝Trên hết, vũ khí hạt nhân của Hoa Kỳ chính là sức mạnh răn đe tối thượng của NATO.
Kế hoạch phòng thủ và hoạt động tích hợp đã dẫn dắt các nước NATO trong hơn bảy thập kỷ. Nhưng cách tiếp cận này chỉ hiệu quả vì Hoa Kỳ đã đóng vai trò thống trị. Các sĩ quan quân đội Hoa Kỳ luôn nắm giữ các vị trí chủ chốt trong cấu trúc chỉ huy của NATO, bao gồm cả việc giao cho người đứng đầu Bộ Tư lệnh Châu Âu của Hoa Kỳ vai trò là chỉ huy tối cao của NATO. Các lực lượng trên bộ, trên biển và trên không của Hoa Kỳ thực hiện nhiều chức năng quân sự quan trọng của liên minh. Quân đội Hoa Kỳ cũng cung cấp các thành phần cốt lõi của mạng lưới phòng không tích hợp, bảo vệ bầu trời Châu Âu; mạng lưới thông tin liên lạc; và khả năng tình báo, giám sát và trinh sát của mình. Trên hết, vũ khí hạt nhân của Hoa Kỳ, bao gồm cả những vũ khí được triển khai ở Châu Âu và chia sẻ với các lực lượng đồng minh, cấu thành nên sức mạnh răn đe tối thượng của NATO.
Để đổi lại việc cung cấp chiếc ô an ninh vững chắc này, Hoa Kỳ đã yêu cầu các đối tác NATO tích hợp hoàn toàn lực lượng vũ trang của họ vào cấu trúc do Hoa Kỳ lãnh đạo. Hầu hết đều vui vẻ làm như vậy, vì họ coi sự tích hợp là một hình thức đảm bảo cụ thể rằng Hoa Kỳ sẽ bảo vệ họ. Nhưng một số người đã do dự, đáng chú ý nhất là nước Pháp thời Charles de Gaulle, nước này không hoàn toàn tin tưởng rằng Washington sẽ luôn chia sẻ lợi ích an ninh với Paris. Cuối cùng, Pháp không chỉ phát triển vũ khí hạt nhân của riêng mình mà còn rời khỏi cấu trúc chỉ huy của NATO vào năm 1966, mặc dù vẫn là thành viên của liên minh.
Mặc dù Pháp là quốc gia duy nhất muốn độc lập, nhưng họ không phải là quốc gia châu Âu duy nhất tìm kiếm quyền tự chủ lớn hơn cho lực lượng vũ trang của mình. Trong những năm 1970, khi những bất đồng về cuộc chiến tranh của Mỹ ở Việt Nam xuất hiện trong NATO, một số thành viên châu Âu lo ngại rằng họ có thể bị kéo vào một cuộc chiến mà họ không tin là ảnh hưởng đến an ninh của họ. Vào đầu những năm 1980, lập trường đối đầu của Tổng thống Hoa Kỳ Ronald Reagan đối với Liên Xô đã tạo ra nỗi lo lắng ngày càng tăng rằng châu Âu có thể kết thúc như một đống đổ nát bốc khói, đầy phóng xạ vì những bất đồng giữa Moscow và Washington mà họ không dính dáng đến. Và một số quốc gia châu Âu đã tách biệt hoàn toàn khỏi các ưu tiên hiện tại của Hoa Kỳ, bao gồm cả cuộc chiến ở Iraq. Sau Chiến tranh Lạnh, Liên minh châu Âu đã đóng vai trò quan trọng trong việc giúp các thành viên NATO châu Âu tăng cường quyền tự chủ về quốc phòng và an ninh, với các quốc gia EU theo đuổi chính sách đối ngoại và an ninh chung cũng có chiều hướng tự chủ phòng vệ ngày càng tăng. Hiệp ước Lisbon năm 2009 đã đưa ra thêm cam kết phòng thủ chung, mặc dù hiệp ước này thừa nhận rằng đối với các thành viên NATO, cam kết an ninh tập thể của liên minh sẽ vẫn là trọng yếu.
Về mặt lý thuyết, Hoa Kỳ chấp nhận nhu cầu của châu Âu trong việc đóng vai trò lớn hơn trong đảm bảo an ninh của chính mình. Rốt cuộc, việc cho phép châu Âu có nhiều quyền tự chủ hơn có thể dẫn đến việc chia sẻ gánh nặng quốc phòng chung một cách bình đẳng hơn, mục tiêu của mọi chính quyền Hoa Kỳ kể từ khi thành lập liên minh. Nhưng trên thực tế, Washington nhấn mạnh rằng châu Âu không được làm bất cứ điều gì có thể làm suy yếu vai trò lãnh đạo của Hoa Kỳ trong NATO hoặc vị thế nổi trội của liên minh trong an ninh phương Tây. Những đóng góp lớn hơn của châu Âu cho quốc phòng chung là tốt - thực sự được khuyến khích - nhưng những đóng góp này cần phải hỗ trợ NATO chứ không phải bất kỳ cấu trúc độc lập nào. Năm 1998, Ngoại trưởng Hoa Kỳ Madeleine Albright đã cảnh báo rằng Hoa Kỳ sẽ đánh giá bất kỳ nỗ lực quốc phòng nào của châu Âu theo quan điểm được gọi là "ba không - three Ds": không được làm suy giảm vai trò của NATO (no diminution), không trùng lặp các nỗ lực phòng thủ (no duplication), và không phân biệt đối xử (no discrimination) với các thành viên không thuộc EU của NATO khi nói đến việc mua sắm quốc phòng. Do đó, bất kỳ đề xuất nào từ các đối tác châu Âu rằng họ có thể thành lập các trụ sở riêng, lực lượng vũ trang tự chủ hoặc các hình thức độc lập khác đều bị Washington bác bỏ ngay lập tức vì cho rằng không phù hợp với quyền tối thượng của NATO.
Tất cả vì một
Sau nhiều thập kỷ khẳng định vai trò lãnh đạo NATO, Hoa Kỳ hiện dường như không còn muốn lãnh đạo liên minh này nữa. Trong lần đầu tiên xuất hiện trước NATO, vào giữa tháng 2, Bộ trưởng Quốc phòng Hoa Kỳ Pete Hegseth đã tuyên bố rõ ràng như sau: "Những thực tế chiến lược khắc nghiệt ngăn cản Hoa Kỳ tập trung chủ yếu vào an ninh của châu Âu", ông nói thêm rằng sự tồn tại của liên minh xuyên Đại Tây Dương đòi hỏi "các đồng minh châu Âu phải bước lên và nắm quyền kiểm soát an ninh của lục địa này". Tuy nhiên, ngoài việc kêu gọi các nước châu Âu chi nhiều hơn - ông đề xuất họ tăng ngân sách quốc phòng lên 5% GDP - Hegseth đã không đưa ra kế hoạch cụ thể nào về cách châu Âu có thể vận hành một tổ chức vốn được xây dựng và duy trì trong nhiều thập kỷ để đảm bảo sự thống trị và quyền kiểm soát của Hoa Kỳ.
Trả lời câu hỏi này ngay bây giờ phải là ưu tiên hàng đầu đối với các thành viên khác của NATO và là mục đích chính của giới lãnh đạo dân sự và quân sự của liên minh. Các kế hoạch phòng thủ khu vực mới của NATO, được lập ra kể từ cuộc xâm lược toàn diện của Nga vào Ukraine, cung cấp lộ trình để thực hiện điều đó. Các kế hoạch này đặt ra yêu cầu cụ thể về lực lượng mà NATO cần đóng góp để bảo vệ các sườn phía bắc, phía đông và phía nam của mình tại châu Âu. Nếu các quốc gia châu Âu và Canada cam kết đảm nhận phần lớn, nếu không muốn nói là tất cả, các yêu cầu về lực lượng này trong vài năm tới, thì điều đó sẽ dẫn đến một thế trận phòng thủ ít phụ thuộc vào Hoa Kỳ hơn so với hiện tại.
Việc châu Âu hóa NATO sẽ đòi hỏi ba thứ hiện đang thiếu hụt: tiền bạc, thời gian và sự hợp tác của Hoa Kỳ. Chi phí để thực hiện sự thay đổi cơ bản này sẽ đòi hỏi phải tăng đáng kể chi tiêu quốc phòng của châu Âu - khiến các thành viên phải phân bổ "nhiều hơn đáng kể so với 3%" GDP của họ cho quốc phòng, theo Tổng thư ký NATO Mark Rutte. Tuy nhiên, ngay cả khi có đủ nguồn lực, sẽ mất nhiều năm, nếu không muốn nói là cả thập kỷ, để mua sắm các trang thiết bị cần thiết, đào tạo và trang bị quân đội, triển khai trên thực địa. Vì lý do này, châu Âu sẽ cần sự hợp tác tích cực của Washington trong việc chuyển giao trách nhiệm từ Hoa Kỳ sang các thành viên NATO khác. Trong một số lĩnh vực - đáng chú ý là vũ khí hạt nhân - không rõ liệu có ai sẽ được hưởng lợi từ quá trình chuyển đổi toàn diện này hay không.
May mắn thay, các nhà lãnh đạo châu Âu dường như hiểu được thách thức mà họ phải đối mặt và đang bắt đầu có hành động thích hợp. Tại hội nghị thượng đỉnh EU vào đầu tháng 3, các nhà lãnh đạo châu Âu đã nhất trí vay 150 tỷ euro (162 tỷ đô la) để sản xuất quốc phòng và miễn trừ chi tiêu quốc phòng ra khỏi các quy định giới hạn ngân sách, có khả năng tăng thêm 650 tỷ euro (701 tỷ đô la) chi cho quốc phòng trong thập kỷ tới. Điều đáng chú ý là Đức, quốc gia từ lâu đã chi tương đối ít cho quốc phòng mặc dù là nền kinh tế lớn nhất châu Âu, đã có sự thay đổi lớn trong các quy tắc chi tiêu của riêng mình. Vào tháng 3, quốc hội nước này đã nhất trí miễn trừ chi tiêu quốc phòng, tài trợ cho các nhiệm vụ tình báo và viện trợ cho Ukraine ra khỏi các hạn chế ngân sách nghiêm ngặt của nước này, một động thái có thể mở đường cho việc tăng thêm tới 400 tỷ euro (432 tỷ đô la) vào chi tiêu quốc phòng của nước này trong vài năm tới. Nhiều chính phủ khác cũng đang làm theo.
Những nguồn lực quốc phòng bổ sung này nên được dùng để đáp ứng các yêu cầu về năng lực của NATO. Ít nhất, các quốc gia thành viên châu Âu nên cam kết cung cấp 75%–80% năng lực cần thiết để thực hiện các kế hoạch phòng thủ khu vực của liên minh vào đầu những năm 2030—và về lâu dài là cung cấp gần như toàn bộ các lực lượng đó. Điều này sẽ bao gồm việc phát triển các năng lực quan trọng—bao gồm thông tin liên lạc vệ tinh và phòng không và tên lửa tiên tiến—để tiến hành các hoạt động chiến đấu cường độ cao và kéo dài. Các nhà lãnh đạo châu Âu cũng nên tăng gấp đôi việc tuyển dụng, đào tạo và thao diễn các lực lượng quân sự.
❝Châu Âu không còn tin tưởng vào cam kết của Washington về an ninh trên cựu lục địa.
Tuy nhiên, ngay cả khi có đủ tiền và thời gian, sự thành công của quá trình chuyển đổi này sẽ đòi hỏi sự hỗ trợ tích cực của Washington. Nếu Hoa Kỳ rời khỏi NATO và rút khỏi châu Âu theo cách nhanh chóng và không phối hợp, thì cấu trúc tích hợp đã được xây dựng trong nhiều thập kỷ có khả năng sụp đổ. Các nước châu Âu đơn giản là không có đủ nguồn lực quân sự và công nghệ để thay thế ngay lập tức những gì Hoa Kỳ đã cung cấp—chính xác là vì Washington đã nói rõ với họ trong nhiều thập kỷ rằng việc xây dựng các năng lực như vậy là trùng lặp và lãng phí. Trong một số lĩnh vực, chẳng hạn như vũ khí hạt nhân, Hoa Kỳ thậm chí có thể thích tiếp tục tham gia NATO, hơn là giải pháp thay thế bởi nhiều quốc gia châu Âu xây dựng năng lực hạt nhân của riêng họ.
Châu Âu không còn tin tưởng vào cam kết của Washington đối với an ninh trên lục địa này nữa, một sự sụp đổ lòng tin đã làm dấy lên những nghi ngờ sâu rộng về tương lai của NATO. Nhưng vẫn còn một con đường phía trước để duy trì những giá trị cốt lõi của liên minh: một hệ thống phòng thủ mạnh mẽ có khả năng đối phó với mọi mối đe dọa đối với an ninh của mình. Châu Âu hiện sẽ phải tài trợ và cung cấp phần lớn khả năng răn đe đó. Không có Hoa Kỳ, 31 thành viên khác của NATO với dân số hơn 600 triệu người và nguồn lực kinh tế gấp hơn mười lần so với Nga. Những quốc gia này, mặc dù đã phải phụ thuộc vào Hoa Kỳ trong một thời gian dài, hoàn toàn có khả năng tự đảm bảo an ninh cho mình. Thời điểm để bắt đầu là ngay bây giờ.⊠
********************
Thông tin tác giả
Ivo H. Daalder, là Chủ tịch Hội đồng các vấn đề toàn cầu Chicago. Ông cũng là Đại diện thường trực của Hoa Kỳ tại Hội đồng Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (NATO) từ tháng 5 năm 2009 đến tháng 7 năm 2013.
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét